以习近平法治思想为指导完善公益诉讼制度

来源：法治日报 作者：胡卫列

党的二十大报告提出：“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度。”今年是检察公益诉讼制度全面推开五周年，公益诉讼在新的历史起点上，面临着新的更高要求和新的发展契机，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，把问题找准，为未来把脉，是当下一项极为紧迫的任务。

第一，公益诉讼检察是在习近平法治思想指引下孕育、成长和发展的，蕴含着习近平法治思想的基因密码。

据不完全统计，一共有40多个中央层面的文件直接涉及公益诉讼检察，主要分为两大类：第一类是综合性重要文件和讲话，如党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，中央28号文件、法治中国建设规划、法治政府建设实施纲要等。第二类是中央和国务院的专项文件。不少专项文件直接提到检察公益诉讼的概念，如关于安全生产、食品安全、历史文化保护传承、妇女儿童权益保护、社会诚信建设等。其中涉及生态环境和资源保护的文件约占三分之一，包括生态损害赔偿、中央环保督察、大气污染防治、野生动物和生物多样性保护等，持续明确公益诉讼检察工作重点与路径。

公益诉讼检察这个鲜活具体的司法改革实践样本可以帮助我们把握习近平法治思想的基因密码，去读懂、理解和深化对习近平法治思想的认识。一是公益诉讼充分体现了习近平法治思想以人民为中心的根本立场。公共利益实际上就是人民的利益。公益诉讼是党的一项民心工程，必须把解决人民急难愁盼的事放在心上。以人民为中心既是公益诉讼的根本立场，也是开展工作的基本方法，离开了人民群众，公益诉讼的价值就会丧失。找准人民群众的关切点，又能有效发挥作用，就是公益诉讼检察智慧和能力的体现。二是公益诉讼凸显了习近平法治思想蕴含的坚持党的领导这一法治之魂。从中央的决策部署到地方各级党委的关心支持，党的领导贯穿公益诉讼发展的全过程。三是从公益诉讼的大局思维中体会习近平法治思想。要把公益诉讼放到国内国际两个大局中去考虑，在地方经济社会发展的大局去考虑，要有大局观下的法治思维。四是公益诉讼从国家治理系统性的角度践行了习近平法治思想。公益诉讼是在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化的制度设计。公益诉讼本身的功能定位是激活现有机制失灵、僵化、缺漏的地方，让现有机制更加完整、完善、有效，实现系统治理、协同治理，助推国家治理体系和治理能力现代化。

习近平法治思想对公益诉讼工作而言，既是很高的政治要求，又是深邃的业务指引。我们要深刻认识公益诉讼与国家治理大局和人民利益的紧密关联，从政治高度，以服务大局、服务人民来把握公益诉讼的工作重点。在参与国家治理的公益诉讼实践中要始终牢牢把握习近平法治思想的核心要义，充分发挥其对公益诉讼引领方向、指导工作、解决问题、促进发展的作用。

第二，公益诉讼检察五年的发展成效，充分彰显了习近平法治思想的强大生命力。

公益诉讼检察展现了鲜明的中国特色，它扎根中华大地、传承中华文化、解决中国问题，具有现实的针对性和旺盛的生命力。全面实施五年来检察机关已经办理公益诉讼案件71万余件。检察公益诉讼之所以能发挥独特的制度效能，主要归功于三种力量的共同作用。首先，最直接的原因就是法治的力量。检察公益诉讼由国家法律监督机关提起，由国家力量介入，由专门的、专业的检察官队伍履职，以案件化办理，公开、透明，办案环节环环相扣，一盯到底，不达到办案效果不结案，以司法办案的程序力量来保障，以司法的强制力为后盾，如不有效恢复受损公益则有可能被追究法律责任。其次，内在的原因就是制度的力量。检察公益诉讼与党领导下的社会主义制度优势和国家治理要求高度契合。公益诉讼中，检察机关绝不是单打独斗，凭一己之力发挥作用。恰恰相反，检察机关只是督促、协同相关行政机关和其他责任主体积极履职，公益诉讼作用的发挥不仅有赖于相关主体的积极履职，也依赖于人民法院，乃至党政、人大等多方主体共同发挥作用。公益诉讼不是制度之外的力量，而是嵌入到现有的制度体系中，是制度力量的整合和激活。最后，更深层次的原因就是文化的力量。公益诉讼与中国传统文化、党政机关工作人员和社会民众心理高度契合。我们强调公益诉讼是协同之诉、督促之诉而不是追责之诉，提出双赢多赢共赢的理念，争取在诉前程序解决实现公益保护目标，把督促其履职尽责的正向功能发挥到最大，从而可以减少抵触，增进理解支持，契合天下为公、和合无讼等中华优秀传统文化，这也是习近平法治思想蕴含的基因密码的重要组成部分。

第三，自觉以习近平法治思想为指导，推动构建和完善中国特色公益诉讼检察制度。

党的二十大报告为公益诉讼未来发展指明了方向，我们要认真学习领会，以完善中国特色公益诉讼检察制度为目标导向，在推动公益诉讼高质量发展中落实好党的二十大要求。一是明晰“完善公益诉讼制度”目标指引下的发展方向、路径步骤，深化研究，推动构建公益诉讼制度框架，为公益诉讼检察办案工作发展提供指引的同时，向社会传递检察机关关于公益诉讼实践和探索思考的声音，助推公益诉讼理论发展，为公益诉讼专门立法创造条件。二是以质效为导向扎实推进办案，夯实公益诉讼制度发展的实践基础，让公益诉讼服务国家治理、服务人民的制度价值以及有用、有效、不添乱的功能特点，更加充分地呈现，更可现实地感知，这是公益诉讼能够获得长远发展的重要基础，也是赢得更大发展的基石。三是从五个层面推进公益诉讼制度建设。第一层面，要总结实践经验，构建各个不同领域公益诉讼检察的业务框架体系，通过规范性文件、指导意见、典型案例等不同形式来指导基层实践，评估工作成效，推动相关领域发展。第二层面，进一步推动地方立法，同时关注地方立法中公益诉讼特色条款在办案实践中的具体运用，实现立法与司法的良性互动。第三层面，推动完善公益诉讼司法解释体系，同时深化与行政机关的协作。第四层面，持续推动单行立法中增加公益诉讼条款。目前直接规定检察公益诉讼的单行法已经有8部。这些单行立法的公益诉讼条款，具有很好的宣示指引作用，有助于扩大公益诉讼的社会影响，促进制度发展。第五层面，推动公益诉讼专门立法，构建中国特色公益诉讼检察制度。习近平法治思想的科学性和理论创新的伟力赋予了检察公益诉讼制度旺盛的生命力，我们唯有在实践中不断深化对习近平法治思想的学习领悟，踔厉笃行，才能更好推动公益诉讼制度高质量、可持续发展。

（作者系最高人民检察院第八检察厅厅长）